Úvod / Informácie / Európska únia / Odborné články

V novej SPP by sme sa mali viac venovať efektivite fungovania jednotlivých podporných politík ako len výške rozpočtu

28-10-2019
prof. Ing. Ján Pokrivčák, PhD. | jan.pokrivcak@uniag.sk
Slovenská poľnohospodárska univerzita v Nitre, Fakulta ekonomiky a manažmentu
(zdroj: Agromagazín 9/2019, str. 20-22)

Zdá sa, že Brusel „si dáva načas“ s rokovaniami o SPP v EÚ, keď zatiaľ nie je schválený ako rozpočet, tak ani jasná legislatíva ohľadom budúcej SPP. Sú už známe presnejšie termíny, kedy by mala padnúť v týchto dvoch otázkach definitíva?

Nateraz Európska komisia predpokladá, že všetko pôjde podľa plánu. Nová SPP by teda mohla začať platiť už v roku 2021, ale reálne sa to môže posunúť do roku 2022. Existujú objektívne príčiny, prečo sa celý schvaľovací proces odďaľuje. Jednak boli voľby do Európskeho parlamentu a zvolenie novej Európskej komisie a druhým faktorom je Brexit. Je ťažké zaujať stanovisko k rozpočtu EÚ na sedem rokov, keď stále nie sú jasné otázky ohľadom Brexitu. No a do tretice si treba uvedomiť, že bude ťažké prijať Strategický plán i u nás doma na Slovensku, keďže sú tu veľké rozdiely v názoroch jednotlivých zainteresovaných strán ako by tento dokument mal vyzerať. Rôzne názory na novú SPP majú poľnohospodári a obce, rôzne názory majú malí a veľkí farmári, iný pohľad na vec majú farmári v produkčných oblastiach a iný v oblastiach s prírodnými znevýhodneniami. Tiež do dokumentu budú zasahovať environmentalisti, ktorí taktiež vnímajú problematiku inak ako poľnohospodári. Takže na Slovensku bude ťažké zladiť všetky tieto názory, no a to v EÚ máme 27 štátov, ktoré tiež majú vzájomne rozdielne názory. Na druhej strane Brusel už má skúsenosti s tým ako dospieť k prijateľnému kompromisu pre všetkých členov EÚ.

Je vysoko pravdepodobné, že pravidlá novej SPP nebude možné v členských štátoch aplikovať hneď od roku 2021, keďže sa nestihnú schváliť Strategické plány SPP jednotlivých členských krajín. V akom modeli bude teda prebiehať SPP v roku 2021, alternatívne i 2022?

Ak dospejeme k prechodnému obdobiu, tak predpokladám, že počas tejto doby bude systém čerpania priamych platieb prebiehať podľa totožných pravidiel ako v súčasnom programovacom období, no už z nového rozpočtom. V rámci čerpania financií z Programu rozvoja vidieka pri projektových opatreniach funguje systém n + 3, takže tam budú ďalej dobiehať projekty ešte po dobu troch rokov po skončení programovacieho obdobia, teda do roku 2023. Pri neprojektových opatreniach sa podobne ako pri priamych platbách spraví prechodný návrh Európskej komisie, ktorý zadefinuje systém čerpania financií. Tie ako som už spomínal, budú pritom s najväčšou pravdepodobnosťou čerpané v podobnom móde ako to vidíme v súčasnosti.

Môžeme ešte očakávať, že sa bude aktuálne znenie návrhu SPP zo strany Európskej komisie najbližšie mesiace ešte výraznejšie meniť?

Pravdou je, že všetky členské štáty vrátane Slovenska chcú do dokumentu zasahovať a upraviť ho vo svoj prospech. Slovensko a Česko chcú napríklad zrušiť povinné stropovanie, všetky štáty strednej a východnej Európy si želajú zrýchliť tempo externej konvergencie priamych platieb, štáty severnej a západnej Európy požadujú viac zdrojov na životné prostredie, všetci ministri poľnohospodárstva žiadajú viac zdrojov na poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, ale na druhej strane ministri financií čistých prispievateľov do rozpočtu EÚ sú proti zvyšovaniu zdrojov spoločného rozpočtu EÚ. To znamená, že každý členský štát chce dokument ovplyvniť. Takže môžeme predpokladať, že finálne znenie SPP sa ešte zmení. Doteraz však platilo, že dokument sa vždy menil, no spravidla nikdy nešlo už o nejaké obrovské zmeny. Komisia už má skúsenosti s tým ako spraviť návrh tak, aby prešiel. Nikto by nebol rád, ak by sa súčasný návrh zrušil a začalo sa rokovať odznova. Predovšetkým by to nebolo dobre pre poľnohospodárov, nakoľko si môžeme všimnúť, že z dlhodobého hľadiska podiel poľnohospodárstva na celkovom rozpočte EÚ v relatívnom i absolútnom vyjadrení neustále klesá. Podľa môjho názoru, ak by sa rokovania oddialili, poľnohospodári by získali ešte menej peňazí ako im sľubuje súčasný návrh Európskej komisie.

Asi už nie je pochýb o tom, že rozpočet novej SPP bude krátený. Musíme sa pripraviť na škrty rozpočtu v porovnaní s aktuálnym programovacím obdobím aj v SR?

Rozpočet EÚ na poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka by sa mal oproti súčasnosti znížiť a to aj napriek tomu, že celkový rozpočet EÚ vzrastie. Novými prioritami EÚ sú ochrana hraníc, veda, školstvo, alebo klíma, kým význam poľnohospodárstva v rozpočte postupne klesá. Čo sa týka Slovenska, reálny rozpočet  na priame platby aj na rozvoj vidieka klesne. Priame platby pritom majú klesnúť menej ako PRV. Priame platby v nominálnom vyjadrení dokonca mierne vzrastú. Priamym platbám nahor by mala pomôcť pokračujúca konvergencia priamych platieb, keď náš rozpočet by sa mal dorovnať o druhú tretinu rozdielu k 90 % priemeru EÚ. Postupný pokles rozpočtu na poľnohospodárstvo bude pokračovať aj do budúcnosti, pričom väčší podiel financií v rámci poľnohospodárskeho rozpočtu sa bude venovať na iné priority ako je primárne poľnohospodárstvo a to hlavne na životné prostredie. Napokon tento trend je už citeľný v súčasnom období. 

Prevažná časť odborníkov v SR sa dnes zhoduje v tom, že presunúť časť prostriedkov z II. piliera SPP do I. piliera v tomto programovacom období nebol správny krok. Znamená to, že po roku 2020 môžeme počítať s tým, že v SR sa budú peniaze presúvať opačným smerom z I. do II. piliera? Do akej miery vidíte ako reálnu túto alternatívu?

Z odborného hľadiska treba skonštatovať, že pri súčasnej štruktúre poľnohospodárstva na Slovensku, je vhodnejšie v snahe podporiť sektor používať nástroje z druhého piliera. Dôvod je jednoduchý. Priame platby sú odviazané od produkcie a to znamená, že majú relatívne malý vplyv na rast, resp. zmenu produkcie a majú reálne minimálny vplyv aj na zamestnanosť či na produktivitu. Hlavnými problémami Slovenska, o ktorých sa teraz diskutuje, je nízka a súčasne stagnujúca produkcia, zhoršovanie štruktúry produkcie a silno klesajúca zamestnanosť v poľnohospodárstve a na vidieku. Priame platby nedokážu tieto veci efektívne riešiť a je lepšie na to využívať nástroje z druhého piliera. Problémom ale je, že doteraz II. pilier nefungoval na Slovensku dobre. Celý proces vnímajú farmári ako zdĺhavý, netransparentný či neobjektívny. I preto stále preferujú prvý pilier, keďže peniaze z druhého piliera sú pre nich neisté, nevedia či získajú projekty a teda či budú môcť investovať, často neveria procesom, ktoré vedú k rozdeľovaniu zdrojov. Ak by II. pilier fungoval efektívne, odborníci pre Slovensko jednoznačne odporúčajú presúvať peniaze z I. do II. piliera. Na druhej strane farmári pre jednoduchosť systému preferujú I. pilier a teda je logické, že tu bude trend vyvíjať tlaky na navyšovanie rozpočtu práve pre tento pilier. No nie je to také jednoduché, keďže zrejme bude potrebné implementovať iné podporné politiky. Napríklad ak bude nutné zaviesť stropovanie či redistributívnu platbu, tak veľké farmy nebudú tlačiť na to, aby sa dalo viac financií do I. piliera. Takže to, kam presúvať peniaze bude závisieť aj od ďalších politík, ktoré prijmeme v oblasti prvého piliera.

Výsledky nedávneho prieskumu k SPP, ktorý realizoval IPP a na ktorom ste sa podieľali aj Vy, hovoria o tom, že slovenskí poľnohospodári nie sú spokojní s výškou poskytovaných podpôr. Aké sú hlavné dôvody ich nespokojnosti?

Vo všeobecnosti treba povedať, že poľnohospodári nebudú nikdy so žiadnym rozpočtom spokojní. Je to logické, pretože každý rozpočet je obmedzený, a túžby ľudí všeobecne zase neobmedzené. Preto vyvíjanie tlaku na rast rozpočtu je úplne prirodzený a myslím si, že štáty by sa mali snažiť vždy hľadať možnosti o vyrokovanie vyššieho rozpočtu pre poľnohospodárov a poľnohospodári by mali bojovať za viac peňazí. Zrejme každý z poľnohospodárov súhlasí s tým, že do poľnohospodárstva a rozvoja vidieka by malo ísť viac peňazí.

Zrejme v súčasnosti najschodnejšou cestou pre Slovensko ako navýšiť rozpočet SPP pre farmárov je lobing za rýchlejšiu konvergenciu priamych platieb medzi členskými krajinami. Aké sú šance na to, že sa aktuálny návrh legislatívy v tejto oblasti zmení v náš prospech?

Úlohou a napokon aj súčasnou prioritou Slovenska je pokúsiť sa presvedčiť Brusel, aby došlo k rýchlejšiemu vyrovnávaniu priamych platieb. Viaceré členské štáty pritom vnímajú túto problematiku rovnako. Na druhej strane sú tu iné členské štáty, ktoré s tým nesúhlasia, keďže by museli odovzdať časť svojho rozpočtu tým, ktorí aktuálne majú nižšie platby. Bude pre nás ťažké vyjednať, aby sa presunulo časť peňazí z Francúzska, Holandska či Nemecka k nám. Určite sa bude o tom rokovať, ale nie je isté, či tzv. konvergenčné štáty budú mať dostatočnú politickú a vyjednávaciu silu, aby to dokázali zrealizovať.

Na druhej strane treba prízvukovať, že Slovensko sa od vstupu do EÚ dlhodobo venuje len rozpočtovým záležitostiam. Aj poľnohospodári venujú neprimerane veľa času otázkam konvergencie priamych platieb, navyšovania rozpočtu a podobne. Je to v poriadku, ale netreba to preháňať. SPP má aj iné aspekty ako len ten rozpočtový. Ten totiž nie je úplne ten najdôležitejší. Potvrdzuje to i fakt, že rozpočet pre podpory pre Slovensko rastie, no napriek tomu produkcia stále stagnuje, či dokonca v prípade živočíšnej výroby alebo špeciálnej rastlinnej výroby klesá. I preto si nemyslím, že by nejaké drobnejšie zvýšenie slovenského poľnohospodárskeho rozpočtu vyriešilo problémy slovenského poľnohospodárstva. A teda považujem za vhodné, aby sa riešili aj iné veci okrem tých rozpočtových.

Na čo by sme sa teda mali všetci sústrediť v snahe podporiť slovenský agrosektor?

Tak napríklad od roku 1989 sa málo robilo s trhom s pôdou, ktorý tu vôbec nefunguje. A to je jeden z faktorov, ktorý ovplyvňuje výkonnosť slovenského poľnohospodárstva. Bude trvať tridsať rokov, kým tento problém vyriešime, lebo deficit je taký rozsiahly. Taktiež sa tu dlhodobo systematicky neriešil prístup poľnohospodárov k úverom. Banky zaviedli jednoduchý systém s malým stupňom rizika, keď predfinancujú priame platby a spolufinancujú Program rozvoja vidieka. Nevytvorili žiadne nástroje pre podporu malých a začínajúcich farmárov ako sa to deje už napríklad aj v ČR a iných krajinách. Od vstupu do EÚ neriešime kvalitu poradenských služieb, resp. kvalitu poľnohospodárskeho vzdelávania a jeho prepojenie na prax, transfer technológií od vedeckých a výskumných inštitúcií k poľnohospodárom. Taktiež sa v odbornej verejnosti systematicky nerieši koncept toho, či na Slovensku chceme podporovať hlavne veľké farmy sústreďujúce sa na produkciu obilnín a olejnín alebo chceme podporovať aj rodinné farmy, ktoré budú prinášať niečo nové, čo tu chýba, a tým prispievať k rozvoju vidieka. Farmári sa sťažujú na nefunkčné poradenstvo, nastavenie investičných grantov v doterajších programovacích obdobiach nebolo výhodné. Vedecké štúdie ako aj ex post hodnotenia PRV jasne ukazujú, že najväčší efekt má podpora väčšieho počtu menších projektov ako menšieho počtu veľkých projektov. Na Slovensku sa v rokoch 2007-2013 a čiastočne aj v rokoch 2014-2020 podporovali hlavne veľké projekty, ktoré mali často malý efekt na pridanú hodnotu, zamestnanosť alebo produktivitu a nebola o tom žiadna odborná diskusia. Tiež nebola diskusia o využívaní moderných nástrojov na riadenie rizika alebo o využívaní finančných nástrojov, ktoré by mohli nahradiť často zle fungujúce investičné granty. Riadenie rizika, resp. finančné nástroje sme mohli zaviesť už v predchádzajúcich programovacích obdobiach. Nedostatočne sa rieši legislatíva, ktorá ovplyvňuje ceny vstupov do poľnohospodárstva, ktoré sú na Slovensku relatívne vysoké a to znižuje konkurencieschopnosť odvetvia, a málo sa hovorí o investíciách do infraštruktúry na vidieku ktorá zlepší efektívnosť fariem. Takisto nie je tu optimálne nastavená podpora spolupráce farmárov. O takýchto podstatných veciach, ktoré majú na rozvoj odvetvia oveľa silnejší vplyv ako malé zmeny v rozpočte, sa nediskutuje. Tiež treba podotknúť, že vyššia konvergencia síce vedie k viac peniazom v odvetví, no tie sa tu často nevyužijú a odchádzajú zo sektora.

Mohol by v súčasnosti pripravovaný Strategický plán pre SPP riešiť aspoň niektoré z týchto vecí?

Určite dobre nastavený Strategický plán má možnosť veľa z týchto vecí riešiť. Osobne si totiž nemyslím, že naším doterajším problémom bolo nastavenie SPP na európskej úrovni, ale skôr neoptimálne nastavenie SPP na národnej úrovni. Mnohí sa sťažujú na SPP Európskej únie, no podľa veľkého množstva odborníkov je najlepšou agrárnou politikou na svete. A my sme jej súčasťou. Dáva nám značnú flexibilitu. Máme možnosť zastropovať priame platby, využiť redistributívnu platbu, máme možnosť nastaviť podporné granty v Programe rozvoja vidieka, dokonca je tu možnosť i využiť viazané platby, platby na životné prostredie, ktoré apropos Slovensko tiež nevyužíva dostatočne. Je škoda, že diskutujeme len o rozpočte a nie o reálnom nastavení jednotlivých politík a legislatívy, o ktorom viacej diskutujú v Holandsku, Dánsku a v iných vysoko produktívnych členských štátoch.